養老金面對的最大問題是財務可持續性，應以社保降費為抓手，全面改革養老金制度，把參保人的積極性徹底調動起來。

去年末，中央政府作出了降低社保費率的決策，以期為企業“減負”。目前，上海、廣東、北京、天津等十余省市已宣布下調社保繳費費率。

地方政府更多是在生育、失業和工傷三項保險上進行調整?！拔咫U一金”中體量最大的養老保險是最難“動刀子”的一項。

中國當前養老保險制度存在諸多缺陷，比如：可持續性壓力巨大，一些省份出現了當期收不抵支的情況；統籌層次低，造成基金利用效率低，地方利益固化，不利于勞動力自由流動等等 。

新近出臺的“十三五”規劃綱要提出了多項養老金制度的改革，比如“完善統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度”“完善職工養老保險個人賬戶制度”，以及“健全參保繳費激勵約束機制”等等。

制度已經百病叢生，宏觀經濟減速又要求“降費率”，養老金改革何去何從？

為此，中國社科院世界社保研究中心主任、 人社部咨詢專家委員會委員鄭秉文接受了《財經》記者專訪，詳細解讀了養老金制度改革的下一步。

最大問題是財務可持續性

《財經》：“十三五”規劃綱要中提到，“完善統賬結合的城鎮職工基本養老保險制度”，如何理解這一提法？

鄭秉文：三中全會提的是完善個人賬戶制度，五中全會和中央經濟工作會議上也是這樣的提法?！笆濉币巹澗V要提到了“完善統賬結合”，我認為是要在完善個人賬戶的基礎上，把統籌賬戶的改革也提上議程，這涉及到統籌層次問題和社會統籌部分的財務可持續性問題。

一方面，養老金當前的統籌層次低，“十二五”規劃就要求實現全國統籌，但由于種種原因，至今沒有做到。

另一方面，當前基本養老保險的收入和支出缺乏規則。

首先是支出沒有規律，企業退休職工養老金待遇過去十多年每年上調10％是怎么確定的？今年上調6.5％是怎么確定？這些問題的背后暴露出的是正常的、科學的待遇調整機制的缺失。

至于收入，制度紅利越來越小，很難再擴大制度的覆蓋面，而擴面是以往支撐制度的一個重要“紅利”。農民工群體已經被城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險兩個制度覆蓋了。

《財經》：在養老金的收支方面，存在強調精算、量入為出，以及強調共濟、擴大再分配兩種觀點。您如何看待個中的區別？

鄭秉文：如果認為制度的財務可持續性沒有問題，那也就無需提高繳費能力，無需提倡多繳多得，無需加強繳費與未來權益之間的聯系，而是擴大再分配。

養老金面臨的哪個問題比較尖銳？是財務可持續性，還是擴大再分配？人們看法不一，我認為前者十分緊迫。

當前，來自基層社保工作第一線的、開不出工資的機關事業單位很多，企業繳納社保壓力非常大，企業經濟效益滑坡嚴重，在去產能的過程中有幾百萬職工需要安置，這還只是經濟新常態的開始。

制度若不改革，財務可持續性將難以為繼，需要財政補貼的強度和力度越來越大。

新增參保人口的紅利窗口還沒關閉時，制度尚可借力前行，但在新常態下，財政的壓力會越來越大。很多地方政府不得不采取一些極端的辦法增加制度收入，以彌補缺口，這些辦法主要是“補繳”，每年的補繳收入大約占當年總收入的10％左右，也就是大約2000億元。地方政府的補繳行為，雖增加了當期的制度收入，卻是典型的短期行為，把風險推向了未來。

如果對目前嚴峻形勢的判斷和知曉程度不夠，還沉浸在民粹主義的夸夸其談和為民請愿之中，那么，最終受害的還是老百姓(52.550, -2.34, -4.26%)。比如，養老制度不健康，資金投入太多了，醫療制度那邊就得少用錢。

在統賬結合的制度下，什么辦法能夠提高財務可持續性？應是保留并擴大個人賬戶。

個人賬戶的引入就是為了調動個人積極性，賬戶的比例越大，個人的積極性就越大。相反，個人賬戶小，社會統籌大，參保人的繳費積極性就越小，道德風險也會增加。由于當前繳費和未來權益之間的關系松弛，人們千方百計地少繳費。

《財經》：您一直主張將養老金改為名義賬戶制，怎么看待“十三五”規劃中“完善職工養老保險個人賬戶制度”表述？

鄭秉文：可以確定的是，個人賬戶不用做實了，原因是十幾年的試點經驗證明它不能做實。

在我的理解中，完善個人賬戶就是指實行名義賬戶制（繳費用于支付當前退休者的養老金，賬戶中沒有真實資金，而是將繳費和收益都計入賬戶，作為未來發放養老金的依據），同時要擴大個人賬戶比例，目的是調動個人積極性。擴大的辦法是從單位繳費里劃撥一部分進入個人賬戶，現在個人繳費8％，如果再從企業繳費的部分劃入8％，個人賬戶就能擴大到16％。

擴大賬戶的結果就是讓老百姓有了獲得感，也真真切切地增加了人們手中的現金。

在做實個人賬戶和提高激勵性之間，過去要做出選擇是兩難的，一旦推行名義賬戶制就可以實現了。

當然，名義賬戶也是過渡的，未來還是要做實。等經濟增長進入穩態，做實個人賬戶就有了條件，做實的成本就會減少。

《財經》：目前養老金個人賬戶的一大問題是投資收益率不理想。若采用名義賬戶制，也會牽涉到如何對賬戶計息的問題。這在未來將如何確定？

鄭秉文：記賬利率和每年養老金的待遇增長都應該是動態的，根據經濟的現狀來確定。

當養老金支付給上一代后，可以迅速獲得一個內部收益率，這指的是社會平均工資增長率和人口自然增長率之和，是生物收益率。

名義賬戶制的一個基本理論就是，如果將其賬戶收益率與生物收益率掛鉤，或直接將生物收益率作為賬戶記賬利率，制度的運轉是平衡的。也就是說，實行名義賬戶制的一個原則是對記賬利率進行改革，提高利率。中國現在工資水平增長快，獲得的收益率也高。

這能讓老百姓增加一些現金，增加老百姓的“獲得感”。如果每月收入是8000元，繳納個人賬戶640元，賬戶可以獲得企業劃撥的640元，還可以獲得差不多600元的利息收入，每月個人賬戶的實際收入將近1900元。在這樣的制度下，人們愿意縮小繳費基數嗎？就像住房公積金，有誰愿意少交錢？這就是制度設計的力量。

以降費率為契機，

全面改革社保制度

《財經》：養老金的名義費率高，給企業和職工帶去了沉重負擔，因此要降費率，但由于費基普遍不實，人們實際繳納的費率并沒有那么高。如何看待這樣一時矛盾？

鄭秉文：費率太高的問題十年前就提出了。費率這么高，待遇卻不高，兩者不匹配。按照28％的繳費率，在目前的制度贍養率下，替代率應該達到84％，但現在的替代率僅僅是這個數字的一半。另一半哪兒去了？有人說支付給轉型成本了。這么說不完全對，或者說只對了一半。另一個重要原因是制度的實際收入并沒有那么多，而是由于全民縮小繳費基數，被合理合法地“吃掉”了。

于是就出現了名義繳費率和實際繳費率兩個費率，這是因為設計不合理。如果老實人按照真實基數去交錢，就吃虧了。但沒人想吃虧，于是大家都競相縮小繳費基數。很多企業會托關系想要少繳社保，民眾在繳費時遠離制度，等年老時又呼喚制度，想要有更好的待遇。

《財經》：名義繳費率和實際繳費率共存的局面應如何解決？

鄭秉文：社保的個人權益要更清晰，避免發生“公地悲劇”。要把名義費率和實際費率統一起來，唯一的辦法就是提高激勵性。

如何提高激勵性？就是實行名義賬戶制和擴大賬戶比例，從企業繳費里劃撥給個人賬戶一部分。

當前，非正規部門比比皆是，依托互聯網就業的人數增多，還有巨大的農民工群體。如果費率標準定得太高，農民工參保的意愿和能力就受到挑戰，他們就寧可回到農村老家參保，即使參加進城鎮職工養老保險，也會千方百計地少交錢、多拿錢，成為搭便車者。

如果改革了制度，制度激勵性會使得他們千方百計地退出農村老家的制度，在打工地參加城鎮職工養老制度，那么制度就會再次獲得紅利，年輕的農民工稀釋了城鎮的老齡化和贍養率。

這是一舉三得：農民工獲益，全體參保人增加了“獲得感”，同時制度更加健康，財務可持續性提高，重要的是減少了財政補貼，甚至完全可以取消財政補貼，真正實現三中全會講的“精算平衡”。

《財經》：養老保險是社保中占比最大的保險，養老金降費率應當如何降？費率全國統一或是各地自定，哪種選擇更好？

鄭秉文：社保降費毫無疑問是要降低統籌賬戶的部分，在現實中也是如此操作的。如果降低個人賬戶的費率，意味著降低賬戶的激勵性，擴大社?！按箦侊垺钡牟糠?，這在目前并不合理。

養老保險費率應是國家統一的。比如，美國作為聯邦制國家，養老保險的費率就是全國統一的，不是各個州自定的。

中國也應該實行統一的社保制度。在過去的十幾年里，中國為克服社保制度碎片化一直在探索，其目標就是為了有一天能夠把制度統一起來，把統籌層次提高到全國。

2007年原勞動部發布了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，就規定了六統一，就包括統一基數，統一費率。值得一提的是，統一的養老保險制度也有利于全國統一勞動力市場的形成。

《財經》：還有一種提法是研究歸并“五險一金”?！拔咫U一金”之間面臨著什么局面和問題？

鄭秉文：歸并“五險一金”，目前來看存在一些問題，因為費基都不一樣，“五險一金”里有三個費基。養老保險和失業保險的最低繳費基數一般定為當地平均工資的40％，養老保險的費率高，企業和職工承受不起，所以費基是最低的，非正規就業群體絕大部分都按這個基數繳納。醫療、工傷和生育保險的最低繳費基數定在當地社平工資的60％，成為第二臺階。住房公積金的繳費基數最實在，基本按照個人的實際收入交，一人一個樣，有些地方甚至高于實際收入。

在此情況下，就存在較大的歸并困難，簡單合并會給征收帶去很大的麻煩。生育和醫保的合并可能性大一些，困難小一些。

“五險”的管理后臺也存在太多問題，名稱、編制、職務等設計各地都不統一。這要求對基數和費率都進行調整，要求調整五險后臺的行政管理體系，否則機制就不順，應該借著機會改進社保整體的制度供給。

改革要一步到位的話，五險的費基應該依照住房公積金，實打實地交，這是最好的制度，但改革力度可能不會那么大。之前曾有人建議降費基，但最后被否定了，還是降費率，因為費率更可見。

同時，社保的征收機構也應該統一起來?，F在各地有不同的做法，有地稅局征收，也有社保機構征收，《社會保險法》把這個問題推給了國務院，還沒有定論。

這種雙重征繳的現象在全世界只有中國存在，這是部門利益大于國家利益的結果，目前看還解決不了。供給側結構性改革要能解決這個問題，也是一個成就。

《財經》：養老金已經面臨嚴峻的可持續性壓力，現在又提出降費率，兩方面的壓力會推動社保制度做出怎樣的改革？

鄭秉文：減稅降費、精簡歸并五險一金，其重要作用是借機會來改革養老金和社保制度，這是全面深化改革的一個重要抓手，否則會沒有動力去改革。

我一直認為，降低費率不是權宜之計，而應成為新常態下社保制度改革的一個大方向，應該有降費的長期打算。降下來容易，升上去就不那么容易了。再有，一定要改革社保制度，否則，費降了，長期看待遇水平不降低的話，錢從哪里來？這是最基本的算術，在不改革制度的情況，或是降低待遇，或是增加財政補貼，但這兩條都很難。

唯有改革才是出路，把參保人的積極性徹底調動起來，讓他們主動來交錢，這是制度活力的根本來源，是可持續性根本源頭，其他都不是正確的方式。

五險制度各有各的問題。以失業保險為例，基金金額不斷增長，十年以前的規模在400億元左右，到2014年底累計4400億元，但受益人數卻越來越少，幾乎減少了一半。

實際上，失業保險制度需要改變，降低費率只是一個方面，費率趨近于零，相當于制度消失了。沒有了失業保險，失業照樣存在，此時會出現一個替代性的制度，最明顯的制度是南歐國家普遍存在的企業辭退金制度。這個制度，對勞動力市場具有摧毀作用，不利于企業提高競爭力，不利于勞動力市場的彈性。雇主不愿雇人，也不愿解雇，市場僵化，失業率高企不下。

在拉美33國中，只有8個國家有失業保險制度，其他都是辭退制度，一次性發放，把風險集中在雇主身上，而不是用大數法則稀釋風險。所以，拉美國家長期陷入中等收入陷阱，這與勞動力市場僵化有關，與社保制度有關。

中國失業保險面臨的問題是：基金支出的瞄準度很差。參保的人都是不失業的，失業的都是不參保的。扶貧工作中提“精準扶貧”，我認為失業保險也要提高精準度。農民工、季節性建筑工人沒有被覆蓋，是他們不愿意參加，是他們不需要嗎？都不是。那是什么原因呢，不應該反思我們自己嗎？企業和承包商的成本負擔巨大，于是才有了常見的拖欠工資現象，“跑路”才成為中國獨有的現象。

醫療、工傷、養老保險都有自己的問題。對于養老保險，應該借著這次改革，真實地統一費率和費基，需要有根本性的改變。

養老金應進行一攬子改革

《財經》：您說的養老保險也存在結構性的改革問題，指的是什么？

鄭秉文：中央經濟工作會議提出的供給側結構性改革主要是針對經濟轉型而言的。但在社會保險費率下調的過程中，對社保制度也同樣提出了結構性改革的問題，所謂的結構性改革指的是一攬子改革，包括了許多后臺和中臺的內容。

對于養老金制度，計發方式是前臺，投資是中臺，征繳、籌資等管理是后臺。后臺的設計決定了投資的收益率，投資的收益率決定了待遇發放，待遇發放決定了未來的財務可持續性。前臺、中臺、后臺相互牽動。

從前臺和中臺看，投資機制應當成為制度待遇發放重要的組成部分。

正常的養老金待遇調整機制除了考慮GDP增長、社平工資增長、物價上漲等因素，還需要考慮基金的投資回報率。這里會有一個系數，控制在一定范圍內，不讓老百姓的生活發生根本變化，但要有所感知，促使人們有意識地關心國家大事，把社保制度看成是自己的，國家的經濟好壞和自己的待遇有關系?，F在，所有人都想搭便車，遵從負向的激勵，這和制度設計有關。比如，新農保制度中，更多人愿意按照最低的一檔去繳費。

從后臺的管理看，1991年以來，一直談要提高統籌層次，但提高不了。這背后的一個重要問題是整個經辦服務體系地方化，提高統籌層次與此沖突，地方政府不愿提高。

改革若像擠牙膏，一點一點擠出來，缺乏前后協調，十幾年之后還沒改完，就容易出現相互矛盾。做實賬戶已經試點15年了，15年之后的今天，這項工作還沒完成，可形勢變了：進入新常態了，財政減收了，中央財政沒有能力給遼寧那么多財政補貼去做實賬戶，相反做實賬戶的錢還需拿出來去發放養老金。

把問題放在一起考慮就不一樣了，在一攬子設計下，可以設計得很嚴密，變得像是一整臺機器，參數變了以后，整體隨之變化，而且這些都要是老百姓可見的。一攬子的頂層設計要預測未來75年，給出至少高、中、低三種情景假設。